经济学热点问题二：中国地方政府债务问题研究

　　一、底特律破产之殇及其启示

　　2014年7月18日，美国底特律市根据美国《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，背负近200亿美元沉重债务的底特律市或将成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。

　　底特律之所以提出破产保护，主要在于其财政状况恶化已经无法挽回，紧急接管程序无助于改善底特律的债务危机和破产风险，底特律面临巨大的长期债务负担、持续的财政赤字压力和严重的流动性危机等困难。

　　1.底特律破产之殇

　　(1)产业空心化是底特律没落的最根本原因。底特律以大企业为龙头、通过大规模基础设施、办公设施等刺激增长的战略，这种大业和基础设施先行的模式，违反了城市多元化的本性，使底特律依赖单一的汽车产业。当汽车产业大厦集群空心化之后，大厦倒塌是时间问题，金融危机则推了一把这栋摇摇欲坠的大厦。

　　(2)与产业空心化相伴的城市人口减少是底特律破产的要素根源。

　　(3)底特律财政高度依赖汽车工业以及财政政策的非审慎性是底特律破产的财政根源。由于汽车工业的空心化导致底特律财政收入极大恶化，而通过提高税率和新设税目使得底特律成为密西根州税负最高的城市，加速了中产阶级的迁出，财政收入状况进一步恶化，而持续的债务本息支出，最后使得收支状况难以维系。

　　2.底特律破产的启示

　　(1)新旧主导产业的更迭是经济结构转型的必然，固守旧有模式对经济发展而言是危险的，结构升级是避免破产的最基础支撑。

　　(2)财政收入严重集中在某个领域是具有重大隐患的。

　　(3)财政收支审慎性是财政可持续发展的基础。

　　(4)城市发展的核心支撑是产业发展和有效就业，产业、城市、经济和社会应该协调发展。

　　(5)中央政府应该摸底地方政府的财政状况和财政风险，及时有效整治地方财政风险。

　　二、中国地方政府债务问题现状

　　2013年12月30日，国家审计署发布了《全国政府性债务审计结果》公告。该公告显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元，负有担保责任的债务2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.66万亿元。三者合计达30.27万亿元。从负债率来看，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP(518942亿元)的比率为36.74%。

　　三、中国地方政府债务问题的原因

　　1.经济体制因素

　　(1)分税制的影响：财权与事权不对称

　　自1994年我国实行分税制财政体制以来，中央与地方政府之间便形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。在此情况下，各级地方政府的财政收入不断下降，越来越依赖于上级政府的财政补助。尽管地方政府没有足够的财政收入，但是它们承担的责任却是硬性的，而且任务艰巨，像农村义务教育经费、粮食补贴等主要依靠地方财政支出，这种财政分权特征客观上造成了在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。

　　(2)转移支付制度的影响：地方还债责任

　　向中央转移我国转移支付制度的一大特点是转移支付在财政支出中比重高，地方财政支出依赖转移支付的程度高，且越往下层政府，依赖性越高。中央政府主要通过转移支付弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。纵向财政不平衡引起的地方政府对转移支付的依赖会加大地方政府对中央政府的救助预期，从而使地方的财政无纪律行为和借债增加。作为主要转移支付方式的税收返还制度在设计之初就对地方政府既得利益和讨价还价能力最大限度予以承认。

　　(3)预算管理制度的影响：透明度低，提高了借债监管成本

　　我国的预算管理制度与现代政府预算制度“公开性、完整性、可靠性、年度性、统一性”的要求还有很大差距。

　　2.政治制度因素

　　(1)GDP主导下的政治激励制度使地方政府大量举债

　　我国特殊的官员选拔体制决定了对地方官员而言最重要的是获得中央政府的认可和提拔。

　　一方面，以经济绩效特别是GDP增长为主要特征的政治激励激发了地方官员发展地方经济的热情。另一方面，对于地方财政收入和各种“软硬件”资源的控制能力使得地方政府主动加大基础设施投资和招商引资来“助推”地方经济增长。于是在面临现实转移支付额度约束和税收收入约束下，通过变相借债或变通融资加大财政支出就成为地方政府的理性选择。

　　(2)官员任期较短且缺乏有效的债务审查机制，难以制约地方过度借债

　　官员任期短且变动频繁，导致地方官员的短期财政机会主义行为，倾向于将借债成本转移给继任者，从而降低了自身的借债惩罚成本，借债成本和收益的非对称性助长了当期地方政府的短期行为，倾向于过度借债和过度支出。并且，我国尚未形成严格、全面的官员离任时债务审查制度，也没有建立相应的追偿机制，这都使得地方官员向后任转移过度借债成本成为可能，从而自身免于承担借债惩罚成本。在这种模式未根本改变的情况下，每一任地方政府作为“理性人”，都会本着这样的思路，享受借债带来的好处，同时将借债膨胀的成本转移给后任。

　　(3)不同区域、地域之间的恶性竞争加剧地方政府的借债负担

　　各级政府为了加快经济建设的步伐，进行大规模的基础设施建设和招商引资采取了不断借债的措施，使经济建设状况不断改善的同时，不同地区间的债务问题也不断涌现，各级政府为了赶超其他地区的发展速度，往往忽视了本地区的收入来源，导致地方债务问题不断加深。

　　同样，我国地方政府也面临发展性财税政策的内在矛盾，一方面要提供有足够诱惑力的税收优惠和减免来吸引民间资本和外资，有时甚至还通过财政补贴来吸引外资;另一方面地方政府还要加大发展性支出、加大转型期各种社会保障等支出，资金矛盾非常尖锐。再加上分税制本身造成各地收支缺口增加，这些都促使地方政府通过增加预算外收入、制度外收入以及借债来缓解上述两方面矛盾，从而使得地方政府债务规模不断膨胀。

　　四、地方政府债务对宏观经济和经济政策的不良影响

　　1.绑架财政政策和货币政策

　　中央财政政策和货币政策的空间受到限制，松不得也紧不得。特别是货币政策，为控制通胀，需要采取收紧的货币政策;但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，尤其是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占GDP比为主的改进的货币主义政策。

　　2.挤出私人投资和消费

　　(1)通过挤占贷款额度挤出投资和消费。为控制通货膨胀，中央银行不得不重新祭起信贷规模控制的手段，但地方政府贷款中的相当部分是不能违约只能展期的，所以会通过银行的信贷配给挤出企业投资和家庭消费。

　　(2)推高名义利率。地方政府的过度负债和开支推高通胀和名义利率，增加借贷成本，对投资和消费产生挤出效应。

　　(3)加重家庭和企业的纳税负担。政府不创造财富，只是分配财富。政府的国内债务是“自己欠自己”，最终不论是地方政府自行还贷还是中央财政救助，“羊毛出在羊身上”，还债的始终是纳税人。地方政府目前欠债越多，未来家庭和企业纳税负担越重。

　　3.严重影响后续投资增速

　　随着政府主导的“四万亿”基础设施项目陆续完工、商品房投资增速在调控中跌落、通胀常态化导致的货币信贷紧缩行为持续、融资平台风险管理导致地方政府杠杆率降低，中国的基础设施建设类固定资产投资增速将明显下滑。过高的投资率逐步演变成通胀、政府债务膨胀、银行坏账上升和经济内生动力枯竭，靠扩张的财政顶住经济增速是不可持续的。

　　4.阻碍经济结构调整

　　经济结构调整意味着政府需要通过减少税收和提高工资等，实现收入在国家与居民之间的再分配，从而提高个人收入水平，增加消费。但政府财政负担上升大大压缩了收入再分配的空间，甚至不利于增加政府在社会保障等方面的支出。

　　五、地方政府债务问题的对策

　　1.加快经济体制改革，健全完善财政体制

　　转变地方政府的职能，实现经济分权，加快经济建设，进一步增强可用财力，解决地方政府显性债务问题。加快基础配套设施建设，改善投资环境，促进个体私营经济和外向型经济的发展。

　　2.建立健全地方政府债务管理体系

　　有效的信息披露是提高债务管理效率的前提，可以帮助地方政府避免债务风险的发生，建立严格的信息披露制度的内容不仅包括地方债务中的显性债务，也包括或有债务、隐性债务等等。同时应该实行严格的债务投资决策责任制。各级地方政府应该建立严格的债务投资决策审核制度，杜绝行政领导随意取舍的行为，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性。

　　3.借鉴美、日等发达国家的地方融资经验

　　美国、日本等发达国家的地方政府融资体系都很发达，地方债务已经成为政府公债的重要内容，随着市场经济的加速发展，像我国等一些新兴的工业化国家需要借助成熟的资本市场的运行模式和经验，在考虑本国经济发展特点的同时，汲取发达国家好的经验，完善本国地方政府债务融资体系。

　　4.完善分税制财政体系，明确中央与地方事权

　　明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责的划分，必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，解决目前的事权错位问题。决策主体至少应在原则上对所指定和实施的公共政策成本承担起责任。